الخزاعلة يكتب: أزمة التخطيط الاستراتيجي في الأردن والذاكرة المفقودة

سالم الخزاعلة *

لست من الداعين إلى العودة إلى الوراء، ولكنني أدعو إلى محاولة قراءة التجربة الأردنية الغنية، التي مازالت تظللنا حتى اليوم، ويدلل على ذلك النجاحات التي أسست للأردن الحديث في مجالات التنمية الاقتصادية والاجتماعية والإعمار والبنية التحتية والمشاريع الكبرى، وغيرها.

ولدى عودتي إلى موقع وزارة التخطيط والتعاون الدولي والتي بذلت مجهودات كبيره للحفاظ على الإنجاز والبناء عليه فقد أنشئت وزارة التخطيط في العام 1984 خلفا للمجلس القومي للتخطيط، وتعمل بموجب قانون التخطيط رقم (68) لسنة 1971، وقد تم إعادة تسمية الوزارة لتصبح وزارة التخطيط والتعاون الدولي بتاريخ 25/10/2003 بحيث تعمل بنفس القانون والمهام والواجبات.

ومن المعلوم أن القانون المذكور لم يلغ أو يعدل أو ينص على إنشاء هذه الوزارة، بل تم الاستناد إليه في إنشائها لتقوم بتحقيق أهدافه وتؤدي الواجبات المناطة بالمجلس القومي للتخطيط، ما شكل مخالفة واضحة للدستور من ناحية نفاذ وفعالية قانون التخطيط رقم 68 لسنة1971 والذي نص على انشاء وقيام المجلس القومي للتخطيط فقد احيل الى وزارة التخطيط وبقرار إداري ممارسة مهام هذا المجلس واصبحت خلفا قانونيا له في تجاوز واضح على القواعد التشريعية الدستورية مما اصبح معه القرار الإداري المنشيء لها ذا قوة تنفيذية أعلى من التشريع النافذ من حيث تعطيل انشاء هذا المجلس واحالة اختصاصاته الى وزارة لم تكن هي المقصودة من قبل المشرع ومع ذلك فان المقصود من قراءتي هذه ليس الجانب الدستوري فقد اكون مخطئا وقد يخرج علينا فقيه قانوني فيقول إن الإرادة الملكية السامية كافية للإنشاء أو أن إنشاء الوزارة لا يحتاج إلى قانون وغيرها مما لا أقصده، وبالنتيجه فإن مجلسي النواب والأعيان هما المشرعان المؤتمنان على التشريع قد يكون لهما اجتهاد آخر من حيث حق الإدارة(السلطة التنفيذية) في التعامل مع التشريع النافذ دستوريا واحالة بعض عناصره القانونية إلى جهة إدارية أخرى.

إن ما أنوي الحديث فيه أننا طيلة السنين الماضية ولغايات التخطيط الاستراتيجي في بلادنا على الصعيد الاقتصادي والمالي والتنموي شكلنا العديد من المجالس منها ما يتفق مع الدستور ومنها قد يتجاوز على عناصر التكامل والانسجام والتوازن بين السلطات ومنها ما فسر انه تعد على الولاية العامة للدولة وما بينهما كل ذلك ناجم عن تعدد المراجع، وعدم احترام قواعد العمل المؤسسي الديمقراطي، والشراكة بين القطاع العام والخاص على أسس واضحة وتشريعية، ورغبة البعض من المسؤولين في التفرد في القرار، في غياب الرقابة البرلمانية الدستورية المهنية وادوات الضغط المجتمعية معتمدين على فهم وتقييم يقع خارج اطار المؤسسات الدستورية والديمقراطية أو على مطالب أو توجهات لدى بعض الجهات المانحة والتي لا أمانع في الحوار معها أو قبول أفكارها بما ينسجم مع التصور الموضوعي والمهني الذي تتبناه الأجهزة الوطنية الكفؤة، أو قد يكون ناجما عن إعاقة القوى البيروقراطية التقليدية لعملية الإصلاح، والحاجة إلى التسريع في تبنيه.

لن أخوض في التفاصيل النظرية لإثبات فرضيتي وطروحاتي. بل سأحيل القارئ إلى أهم مكونات قانون التخطيط النافذ المفعول وما تضمنه من آليات لصنع القرار الاستراتيجي، والمؤسسات التي كانت تخطط لبلادنا والتي كانت تحقق عناصر وضوح طريقة انتاج وإعداد السياسات والخطط والبرامج ومشاركة المؤسسات الاقتصادية والتنموية ذات العلاقة في القطاع العام والخاص والخبراء مع وجود (رئيس الوزراء) على رأس هذه البنى المؤسسية، في ظل وجود الأجسام التنفيذية المؤهلة للتنفيذ والمتابعة مع وضوح عناصر المساءلة العامة، ومن أهم العناصر التي سأحيلكم إليها وإن وردت فيها عبارات أو مصطلحات لاتنسجم مع الثقافة السائدة إلا أن دلالاتها واضحة وأهمها؛

اولا: تنبثق فلسفة التخطيط في الأردن حسب المادة (3) من القانون من الدستور الأردني وتتمثل في الإيمان بالله، والإيمان بالقيم الإسلامية، وخاصة ما يتعلق منها بالعدالة الاجتماعية ومنع تسلط رأس المال ومكافحة الاستغلال والاحتكار، والإيمان بكرامة الفرد وإتاحة الفرصة للمبادأة والنشاط الفردي، مع المحافظة على المصلحة العامة للمجتمع، بحيث لا يطغى أحدهما على الآخر، والإيمان بوحدة الأمة العربية في الوطن العربي الموحد المتكامل اقتصاديا واجتماعيا وبشريا وثقافيا وسياسيا، والإيمان بأن المملكة الأردنية الهاشمية جزء من الوطن العربي وأن الشعب الأردني جزء من الأمة العربية....الخ

ثانيا- ينشأ مجلس يسمى المجلس القومي للتخطيط حسب الماده(4) من القانون ويناط به تحقيق عدة اهداف من بينها؛ إعداد خطط الدولة الطويلة المدى لتنمية المجتمع الأردني وتطويره اقتصاديا واجتماعيا وبشريا وثقافيا في ضوء حاجات، إعداد برامج التنمية الشاملة من اقتصادية واجتماعية وبشرية وثقافية وغيرها، على أن تتضمن هذه البرامج المشاريع التي يرى تنفيذها على مراحل زمنية معينة مع تحديد الأولويات فيما بينها وتقدير تكاليفها المنتظرة وتوضيح نتائجها المتوقعة ووسائل تمويلها، إعداد برامج التنفيذ السنوية للمشاريع التي تقرر ضمن برامج التنمية الشاملة، الإشتراك مع دائرة تنظيم الميزانية العامة في وزارة المالية والتعاون معها في إعداد الميزانية الإنمائية كجزء من الميزانية العامة السنوية للدولة، دراسة حاجات المجتمع الأردني من القوى البشرية المدربة على مختلف المستويات وفي مختلف المهن والخدمات والتخصصات في إطار خطط الدولة للتنمية الشاملة وفي ضوء برامج التنفيذ السنوية، إعداد برامج شاملة طويلة المدى وبرامج قصيرة المدى وبرامج سنوية لتأهيل القوى البشرية المدربة اللازمة وتدريبها في مراحل تتفق مع خطط الدولة للتنمية الشاملة وبرامج التنفيذ السنوية، وإعادة النظر في هذه البرامج وتعديلها في ضوء الظروف السائدة كلما دعت الحاجة... الخ..

ثالثا- ينشأ مجلس يسمى مجلس إدارة المجلس القومي للتخطيط مكون من رئيس الوزراء/ رئيسا، رئيس المجلس القومي للتخطيط/ نائبا للرئيس، وزير المالية/ عضوا، وزير الاقتصاد الوطني/ عضوا، محافظ البنك المركزي/ عضوا، رئيس الجامعة الأردنية/ عضوا، مدير عام الجمعية العلمية الملكية/ عضوا، أمين عام المجلس القومي للتخطيط/ عضوا، رئيس اتحاد الغرف التجارية في الأردن/ عضوا، رئيس غرفة صناعة عمان/ عضوا، وعضوان، من ذوي الكفاءة والخبرة يعينهم مجلس الوزراء وفقا للمادة (7) من هذا القانون، وعلى أن يكون أحدهما من أعضاء مجلس النقابات. يكلف الرئيس أحد مديري المجلس ليقوم بعمل سكرتير مجلس الإدارة. ويسجل السكرتير قرارات جميع الجلسات في سجل خاص يوقع عليه أعضاء مجلس الإدارة.

ج. يجوز دعوة أي موظف أو أي مختص آخر للاشتراك في مناقشات مجلس الإدارة لإبداء رأيه حسب الحاجة، وعلى أن لا يكون لهؤلاء المدعوين حق التصويت فيما يتخذ من قرارات.

د. يجتمع مجلس الإدارة بدعوة من رئيسه مرة كل ثلاثة أشهر على الأقل، وكلما اقتضت الضرورة ذلك.

ه. يكون اجتماع مجلس الإدارة قانونياً إذا حضره ثمانية أعضاء على الأقل، أحدهم الرئيس أو نائبه، وتؤخذ القرارات بأغلبية سبعة أصوات تنظم أمور مجلس الإدارة بنظام خاص.

رابعا - تناط بمجلس الإدارة المهام التالية:-

الموافقة على خطط الدولة وبرامج التنمية الشاملة وبرامج التنفيذ السنوية ومشاريع التنمية بأنواعها التي يعدها المجلس بالتعاون مع المؤسسات الحكومية والخاصة قبل تقديمها إلى مجلس الوزراء لإقرارها.

الموافقة على التعديلات التي يعدها المجلس بالتعاون مع المؤسسات الحكومية والخاصة على خطط الدولة وبرامج التنمية الشاملة وبرامج التنفيذ السنوية ومشاريع التنمية بأنواعها قبل تقديمها إلى مجلس الوزراء لإقرارها.

تقييم خطط الدولة وبرامج التنمية الشاملة وبرامج التنفيذ السنوية ومشاريع التنمية بأنواعها ومتابعتها، وتقييم مستوى الأداء في تنفيذ جميع المشاريع، في ضوء التقارير الدورية التي يقدمها المجلس وفي ضوء أي تقرير يطلبه مجلس الإدارة من المجلس.

الموافقة على القروض الداخلية والخارجية قبل إقرارها من مجلس الوزراء ومتابعتها وتقييمها. يعين أعضاء مجلس الإدارة من غير الأعضاء الحكوميين والمحددين بمراكزهم من ذوي الكفاءة والخبرة بإرادة ملكية بناء على قرار من مجلس الوزراء وتنسيب الرئيس لمدة خمس سنوات ويشترط أن لا يكونوا من أعضاء مجلس الأمة أو من ذوي المصالح الخاصة التي يمكن أن تستغل مشاريع التنمية.
تتعاون الجامعة الأردنية والجمعيات العلمية وجميع الوزارات والمؤسسات الحكومية والخاصة والهيئات الأهلية ذات العلاقة مع مجلس الإدارة تعاوناً تاماً لتحقيق فلسفة التخطيط في الأردن وأهداف المجلس، وتتبنى هذه الوزارات والمؤسسات والهيئات توصيات مجلس الإدارة وتضعها موضع التنفيذ حسب خطط التنمية وبرامجها الشاملة والسنوية ومشاريعها على أنواعها حسب التوقيت المحدد.

خامسا- ينشأ مجلس يسمى مجلس الأمن الاقتصادي على النحو التالي؛ رئيس الوزراء/ رئيساً، وزير المالية/ نائباً للرئيس، وزير الاقتصاد الوطني/ عضواً، محافظ البنك المركزي/ عضواً، رئيس المجلس القومي للتخطيط/ عضواً، أمين عام المجلس/ عضواً، مدير دائرة الميزانية العامة في وزارة المالية/ عضواً.

يقوم مدير دائرة الميزانية العامة بعمل سكرتير هذا المجلس، ويسجل قرارات جميع الجلسات في سجل خاص ويوقع عليه أعضاء مجلس الأمن الاقتصادي.

يجوز دعوة أي موظف أو أي مختص آخر للاشتراك في مناقشات هذا المجلس لإبداء رأيه حسب الحاجة، على أن لا يكون لهؤلاء المدعوين حق التصويت فيما يتخذ من قرارات.
يجتمع مجلس الأمن الاقتصادي بدعوة من رئيسه مرة كل شهرين على الأقل، وكلما اقتضت الضرورة ذلك.
يكون اجتماع مجلس الأمن الاقتصادي قانونياً إذا حضره خمسة أعضاء على الأقل وتؤخذ القرارات بأغلبية خمسة أصوات.
تنظيم أمور مجلس الأمن الاقتصادي بنظام خاص.
سادسا - تناط بمجلس الأمن الاقتصادي عدة مهام من بينها اقتراح السياسات الاقتصادية والمالية والنقدية على أنواعها وتقديم التوصيات المناسبة بشأنها إلى مجلس الوزراء، دراسة جميع القضايا التي لها تأثير على الوضع الاقتصادي والمالي والنقدي في المملكة وتقديم التوصيات المناسبة بشأنها إلى مجلس الوزراء، دراسة مشروع الميزانية العامة السنوية للدولة قبل عرضها على مجلس الوزراء.
سابعا- يشمل برنامج التنمية الشامل وبرنامج التنفيذ السنوي وأي تعديل يطرأ عليها وجميع المشاريع الاقتصادية والاجتماعية والبشرية والثقافية في جميع أنحاء المملكة، وعلى الأخص مشاريع التنمية التي تقدمها الوزارات والمؤسسات الحكومية والمتعلقة بالتنمية الاقتصادية والإجتماعية والبشرية والثقافية وذلك قبل إدراجها في الميزانية العامة السنوية للدولة، وكذلك مشاريع التنمية التي تقدمها للحكومة الأردنية الهيئات ذات الصفة الرسمية، ويشمل ذلك جميع المساعدات الخارجية المخصصة لتنمية المجتمع الأردني أيا كان مصدرها، ومشاريع التنمية التي تمول من موارد المجلس ومن القروض الداخلية التي تعقدها الحكومة أو يعقدها المجلس بضمان الحكومة والمشاريع التي تقوم بها شركات أو مؤسسات تساهم فيها الحكومة.
ثامنا– ينشأ في كل وزارة ومؤسسة حكومية جهاز خاص بالتخطيط والتنسيق يرتبط بوكيل الوزارة أو رئيس المؤسسة الحكومية. يتولى إعداد الدراسات اللازمة للخطوط العامة للتنمية وإستراتيجيتها وتخطيط المشاريع وتنسيقها وتوقيتها، وإعداد نظام تقييمها ومتابعتها. وتحدد المهام التفصيلية التي تناط بهذا الجهاز في كل وزارة أو مؤسسة حكومية في صلب نظامها الخاص بتنظيمها الإداري.
تاسعا – تنشأ في كل وزارة ومؤسسة حكومية لجنة تخطيط تمارس عملها على النحو التالي:
تتألف اللجنة من الوزير رئيسا (ومن نظيره في المؤسسة الحكومية رئيساً)، ومن وكيل الوزارة نائباً للرئيس (ومن نظيره في المؤسسة الحكومية نائبا للرئيس)، ومن عضوية جميع المديرين في الوزارة ورئيس الديوان فيها (ومن نظرائهم في المؤسسة الحكومية) وممثل عن المجلس القومي للتخطيط. ويكون رئيس جهاز التخطيط والتنسيق عضوا في اللجنة وسكرتيرا لها.
تجتمع اللجنة دورياً في وقت محدد وكلما لزم الأمر في جلسات منتظمة تسجل قراراتها في سجل خاص يوقع عليه أعضاء اللجنة. وترسل نسخة من محضر كل جلسة إلى المجلس القومي للتخطيط.
تبحث اللجنة في جميع قضايا التنظيم الإداري وتنسيق التشريعات وتحديثها وتخطيط برامج التنمية الشاملة والسنوية والتفصيلية بأنواعها في الوزارة أو المؤسسة الحكومية ومتابعة تنفيذ تلك البرامج وتقييمها باستمرار. وتحرص اللجنة على تنمية روح العمل الجماعي في الوزارة والمؤسسة الحكومية وتنمية شعور المشاركة في اتخاذ القرارات الأساسية بين جميع المسؤولين.
وتحدد المهام التفصيلية التي تناط باللجنة في كل وزارة ومؤسسة حكومية في صلب نظامها الخاص بتنظيمها الإداري.
رابع عشر – لا ينفذ أي مشروع تنمية في أي وزارة أو مؤسسة حكومية إلا بعد موافقة المجلس ومجلس الإدارة عليه وبعد إقراره من مجلس الوزراء.
خامس عشر -1.المجلس هو حلقة الوصل بين جميع الوزارات والمؤسسات الحكومية والخاصة وبين مصادر التمويل الخارجي من الدول الأخرى والمؤسسات الخارجية والدولية وغيرها.
2.لا تقبل أية وزارة أو مؤسسة حكومية أو خاصة أية مساعدة مالية أو فنية بأية صورة كانت إلا بعد موافقة المجلس.
3.لا يسمح لأي خبير أجنبي أو دولي من أي مصدر كان بالعمل مع أية وزارة أو مؤسسة حكومية أو خاصة إلا بعد موافقة المجلس على برنامج المساعدة الفنية الذي يكون الخبير جزءا منه، وعلى الخبير وعلى نظيره الأردني وعلى شروط استخدام الخبير في المملكة ويجب الحصول على موافقة المجلس في حالة تمديد خدمات أي خبير أو إنهائها.

سادس عشر -1. على كل وزارة أو مؤسسة حكومية أو خاصة أن تقدم إلى المجلس نسختين من كل تقرير أو بيان أو تشريع أو وثيقة تعدها ذات علاقة ببرامج التنمية ومشاريعها.
2. على كل خبير أجنبي يعمل في أية وزارة أو مؤسسة حكومية أو خاصة أن يقدم نسختين إلى المجلس من أي تقرير أو بيان أو وثيقة يعدها تتعلق بأية ناحية من برامج التنمية ومشاريعها.
سابع عشر – للمجلس شخصية معنوية، وله أن يعقد أية عقود أو اتفاقيات تتعلق بأعماله مع أي شخص أو مؤسسة أو شركة في داخل المملكة أو خارجها، كما أن له أن يستأجر أو يمتلك الأموال المنقولة وغير المنقولة اللازمة لأعماله.

واترك للقارئ أمر تقدير مستوى الوجاهة في التعامل مع هذا القانون الساري المفعول والمكلف بتفيذه السلطة التنفيذية وفيما اذا كانت المجالس القائمة اليوم للتخطيط والتنمية الاقتصادية وتشجيع الاستثمار والتنسيق بين السياسات الاقتصادية والمالية والنقدية والاصلاح المالي والاداري والمشاريع الكبرى استطاعت أن تحل محله وتقوم مقامه أو على الأقل أن ننظر إلى التجربة الإدارية الأردنية الرائدة في مرحلة من مراحل تاريخنا ونستذكر الرواد من القاده الكبار الذين عملوا فيها وما زالت آثارهم باقية ودون إنكار لإنجازات الجيل الحاضر من ابناء المؤسسات ومنها وزارة التخطيط والتعاون الدولي. الغد

* وزير سابق