العتوم يكتب: التجارب العالمية في اصلاح وتطويـر القطاع العام

التجارب العالمية في اصلاح وتطويـر القطاع العــــام World Practices (المقالة الأولى)

د. راضــي العتــوم/ مدير عام معهد الادارة العامة سابقا/
والمشرف الفني على مركز الدراسات والمعلومات بغرفة الرياض حاليا

البُعـــد النظري للتجارب العالميـّـة المثلى Best Practices

يتحدث الجميع عن التجارب المثلى أو الناجحة، وقد صور الباحثون ومؤسسات التنمية الدولية أشكال ومواصفات التجارب المثلى، وعلى الرغم من أن التجارب المثلى أو الناجحة قد لا تنجح أحيانا في بعض البلدان لضروف متعددة أهمها صدق الاصلاح والسعي الجاد له، وعزم الادارة السياسية اتجاه الاصلاح الحقيقي، الاّ أن هناك ملامح حيوية للتجارب المثلى تتفق عليها الأطر العلمية والتطبيقية، ومن هذه المبادئ أن التجربة المثلى المناسبة هي تلك التي تقود الى الاستخدام الأمثل للموارد العامة في التنمية؛ أي هي التجربة التي تعظّم الانتاجية مقارنة بالتسلسل التاريخي داخل الدولة، أو مقارنة بدول أخرى، والانتاجية تقاس بالكفاءة والفعالية في تقديم الخدمة العامة.
والتجارب الفضلى يمكن قياسها كذلك بزيادة الناتج المحلي الاجمالي، أو بالتوازن فيما بين التنمية والبيئة. ولقد آثرت الأمم المتحدة ربط هذا المفهوم بالمؤشرات التنموية الهامة لقياس النجاح الوطني (James Katorobo, 1998, P3) .

لقد اشتهر عالم الادارة فريدرك تايلور F. Taylor بمقولته وهي " يجب أن تكون هناك طريقة واحدة أفضل One best way لعمل أي نشاط"، حيث طوّر أدوات وطرق تكتشف وتحفز وجود الطريقة الأفضل تلك، هذه الطرق والأدوات والتي تسمى بدراسات الوقت والعاطفة Time and motion studies أصبحت الأساس لحركة علم الادارة؛ فهذه الدراسات أعطت أهمية أكبر لعوامل الحركة، والعوامل النفسية في أثرها على الانتاجية، فأصبحت المؤسس لحركة العلاقات الانسانية.

نتاول في المقالة الأولى من التجارب العالمية الناجحة والمثُلى في اصلاح وتطوير القطاع العام، تجربة بريطانيا في هذا المجال. وبداية دعنا نستعرض أهم المباديء للادارة الفعّالة في القطاع العام، وكما يلي:
أولا: مبادئ أبسورن، وجيبلر Osborne and Gaeblerللادارة الفعّالة في القطاع العام

لعل من المشاهير في هذا المجال الباحثان أبسورن، وجيبلر(1992)Osborne and Gaebler اللذان درسا قصص نجاح الادارة في القطاع العام واستطاعا أن يشتقان عشرة مبادئ للادارة الفعّالة في القطاع العام. ومن الجدير الاشارة الى أن الأمم المتحدة قد دعمت مراجعة ودراسة التجارب المثلى لاعادة صياغة مفهوم الحوكمة للقطاع العام.

لقد عرض أبسورن وجايبلر مبادئهما العشرة في كتابهما بعنوان Reinventing Government وهذه المبادئ هي (Osborne, and Gaebler, 1992) :

1. الحكومة التحفيزية وهي الحكومة التي تقود ولا تجدّفCatalytic Government; steering rather than rowing)).
2. الحكومة المملوكة من المجتمع؛ وهي الحكومة التي تمكّن ولا تدّخـــر Community-Owned Government (empowering rather than saving).
3. الحكومة التي تنافس ؛ أي التي تغرز المنافسة بتقديم الخدمة Competitive Government injecting competition into service delivery)).
4. الحكومة المبنية على رسالة هادفة؛ أي التي تتحول لمنظمات اشتقاق القواعد Mission-Driven Government transforming rule-driven orgs)).
5. الحكومة الموجهة بالنتائج؛ وهي الحكومة التي ترصد الأموال وفقا للنتائج المستهدفة، لا وفقا للمدخلات Result-Oriented Government; funding outcomes, not inputs)).
6. الحكومة التي تخطط وتبني وفقا لحاجة المستهلك؛ وهي التي توفر حاجات الزبائن، ولا توفرها للبيروقراطيين Customer-Driven Government; meeting the needs of the customer, not the bureaucracy) ).
7. حكومة الأعمال والمشروعات؛ وهي الحكومة التي تكسب أكثر مما تنفق Enterprising Government; earning rather than spending)).
8. الحكومة والقائية الاستباقية؛ وهي التي تقي مجتمعها من المشكلات والعلل، أكثر من أن تعالجه Anticipatory Government; prevention rather than cure)).
9. الحكومة اللامركزية؛ وهذه حكومة تخرج من الهياكل الى المشاركة وفرق العمل Decentralized Government from hierarchy to participation and teamwork)).
10. الحكومة المبينة على توجه السوق؛ وهي الحكومة التي ترفع التغيير بواسطة السوق Market-Oriented Government; leveraging change through the market).

ثانيا: معهد الادارة البريطاني واصلاح الخدمة المدنية

خلص معهد الادارة البريطاني بعد دراساته لاصلاح الخدمة المدنية الى أن عوامل نجاح الاصلاح تعتمد أساسا على ثلاثة أمور هي: الوعي، والفهم، والعمق. ففي كل الدراسات التي أجريت تبيّن أن فهم القادة لواقع ولبيئة العمل التي يعملون فيها، ووضع الطموحات بناء عليها، وتوفر القادة المناسبين، ووضوح بنيان الاصلاح وشكله هو ما يقود الى التغييرات المنشودة وعليه، ومن خلال التحليلات المتداخلة، فقد تمّ تحديد عشرة عوامل تقود لدورة حياة الاصلاح Panchamia, and Thomas , 2014, P3-5)) وهي :
1. الوضوح لفكرة الاصلاح والهدف
2. القيادة الشخصية الفـــذّة
3. درجة عالية وسليمة من الدعم السياسي
4. الطموح المرتبط بالأولويات المؤسسية
5. دعم الخزينة، أوعلى الأقل السماح والموافقة
6. وجود فريق متنوّع يكرّس جهوده لتحقيق الرؤية وبناء النموذج
7. التوافر الحتمي للقيـــم المتوازنــة Balancing compulsion
8. الافادة المثلى من تطبيق الحوكمة والمساءلة
9. ادارة التحولات الحرجة Transitions
10. بناء الائتلاف للقــــادة حول الاصلاح
ويرى Christopher و Bouckaert’sفي معرض دراساتهما المقارنة حول اصلاح القطاع العام أن الغاية النهاية من الاصلاح هي (Ibid, P6):
 تحقيق ادخارات (اقتصادية) في الانفاق العام
 تحسين وتطوير جودة الخدمات
 جعل العمليات الحكومية أكثر كفاءة
 زيادة احتمال وامكانية أن تكون السياسات المختارة والمتبعة أكثر فاعلية.

ويضيف الباحثان مجموعة من الأهداف السريعة الواجب تحقيقها من الاصلاح مثل: تعزيز رقابة السياسين على البيروقراطية، وتحرير الموظفون العامون من قيود البيروقراطية التي اعتادوا عليها ومنعتهم من ادارة واستغلال الفرض المتاحة، وتعزيز وتمكين المساءلة الحكومية للمشرعين وللمواطنين.

وسنستعرض في المقالة الثانية تجربة دول منظمة التجارة والتنمية OECD في تطوير القطاع العام، وكذلك رأي البنك الدولي بهيكلة واصلاح القطاع العــام، وفي مقالة لاحقة سيتم استعراض ومحاكاة الدروس المستفادة من التجارب العالمية الأخرى، هذا اضافة الى استعراض أكبر دراسة تقييمية ميدانية مقارنة للادارة العامة في أوروبا والتي نفذتها مؤسسة كوكوبس COCOPs الانجليزية عام 2013، حيث لا يتسع المجال هنا للحديث عنها.

ثالثــا: تجربة بريطانيا في اصلاح القطاع العــام The UK Government’s Approach to Public Service Reform

تلعب الخدمة المدنية دورا حيويا في الحياة البريطانية الحديثة، فهي الداعم لرفاه المجتمع، وللأمن، ولتطور الدولة (HM Government, 2012, P7). وما زال اهتمام الحكومة البريطانية بالاصلاح مميزا، فعكفت على رسم برنامج اصلاحي شامل بعيد النظر، واضح الرؤية، وقد أوكلت لمكتب نائب رئيس الوزراء الاشراف على تنفيذ البرنامج ومتابعته، وتقييم المؤسسات باجراء دراسات تقييمة مستمرة له The Office of the Deputy Prime Minister (ODPM) .

لقد تكونت تجربة الاصلاح للخدمات العامة البريطانية من الضغوط Pressures كما أسمتها وحدة الاستراتيجية برئاسة الوزراء 2006, P3-4) The Prime Minister’s Strategy Unit وهي ناتجة من التالي:
 الحكومة ؛ الأداء من الأعلى للأسفل.
 الضغوط من المواطنين؛ الخيار والصوت choice and voice، وشروط التنافس.
 والمقاييس لبناء القدرات والطاقات لموظفي الخدمة المدنية والعامة للحكومة المركزية والمحلية على حدّ سواء.
لا شكّ أن نموذج الاصلاح يجب أن يُحاك بدقة ليوازي مزايا الخدمات المتنوعة، فهناك عناصر متنوعة لها أوزان مختلفة وهذا يعتمد على الخدمة المقدمة. إذ أن المنطلق الأساس للاصلاح يتبلور في وجود رؤية واضحة للحكومة، فإن لم تتوفر، فلا فائدة من البرامج مها كانت.
كما ينبغي أن يكون لكل فرد امكانية الحصول على الخدمة العامة الكفؤة، والفعالة، والخدمة الممتازة، والعادلة، والممكّنة والمحسنة باستمرار.
لقد اتجهت الحكومة وتبنّت "أنظمة التحسين الذاتي self-improving systems’ " كما أسمتها؛ هذه الأنظمة تدمج فيما بين ضغط الحكومة والمواطن من أجل التحسين، وتوفير التنافس، وبلورة مقاييس تحسين القدرات والطاقات لموظفي الخدمة العامة للحكومة المحلية والمركزية، حيث يعتبر هذا نظام تحسين ذاتي لأن الحوافز تمنح لقاء التطوير المستمر، ولقاء الابتكار والتجديد.
لقد خلصت الحكومة البريطانية الى القوى المحركة الأساسية التالية وراء الحاجة لإصلاح الخدمات العامة، وهي:
1. التغيرات الاجتماعية، والاقتصادية، والتكنولوجية التي غيّرت العالم الذي يعمل به القطاع العام؛ فتتصف بريطانيا بتغير سكاني هيكلي نحو الشيخوخة ageing population ، وهناك تغير كبير في حجم وتركيبة الأسرة؛ مثل قضايا الزواج والطلاق، والفئات العمرية الأكبر سنا مع تدني نسبة الأطفال. إذ نعني هذه التغيرات أن على الخدمات أن تواكب تلك الفئات العمرية بالمتطلبات اللازمة لها.
وعلى الوجه الآخر، هناك نمو ضخم في صناعة الخدمات، وتكنولوجياتها الابداعية، فدخول الانترنت فتح الأبواب على مصراعيها لطرق عديدة من الخدمات بدءاً بخدمات الطفولة، الى التعليم، والتدريب، والى الصحة، والرعاية الاجتماعية.
2. هناك تغيرات هامة ونوعية في اتجــاهــات وتوقعات العامة
فمع نمو الدخل، يزداد توقعات الناس بخدمة أفضل، فيعتاد الناس على خيارات أفضل ورقابة أكثر على حياتهم. فتعني معايير تعليم أعلى أنهم سيصبحون أكثر تأهيلا وتمكّنا أمام الخيارات، وبالتالي سيكونون أقل قبولا للنصيحة الحكومية بدون سؤال، وأقل رغبة في ترك الغير يختارون لهم وعنهم.
لقد تجاوبت الحكومة البريطانية مع تلك الطموحات والتحديات، فمنذ عام 1997 استثمرت في التطوير والاصلاح، فحققت جراء ذلك النتائج التالية(The Prime Minister’s Strategy Unit, 2006, P4-5:
أكثر من 56% ممن اعمارهم 16 عاما حصلوا على نتائج خمسة أو اكثر ب GCSEs وداخل لندن النتائج أعلى من ذلك.
وضعت بريطانيا في الطريق الصحيح لتخفيض 40% من الوفيات بسبب الأمراض القلبية، وحققوا تخفيضا لمن يموتون بالسرطان بنسبة 20% للأعمار 75 فأقل.
انخفض مستوى الجرائم بين عامي 1997 و 2005 بنسبة 35%، كما انخفضت جرائم النصب والحوادث.
تطورت خدمات السلطات المحلية في انحاء الدول، فأكثر من 70% تحسنت خدماتها بقوة وبشكل مميز. وضمن ال 20 مؤسسة التي تم تقييمها من قبل مكتب نائب رئيس الوزراء وكان أداؤها ضعيفا عام 1997، أصبحت فقط واحدة منها أداؤها ضعيفا بالتقييم بعد البرنامج عام 2002.
3. الاصلاح يعني لأصحاب القرار تعزيز الكفاءة والفعالية. فيجب التأكد من أن الموارد تستخدم بفعالية، وتتأكد الحكومة من نتائج زيادة الاستثمار في توليد خدمات أفضل، وتحسين المنتج.
4. تحسين حــقّ التزويـد بالخدمة: فهناك دلائل على عدم العدالة بالتزويد في الخدمات لشريحة كبيرة من مستحقيها ، حيث يستلم بعض الشرائح خدمات أقل من مستواها لغيرهم، وكمثال:
 الناس من الفئة الاجتماعية- الاقتصادية العليــا يحصلون بنسبة 40% أكثر على خدمات ترتاح قلوبهم لها من الناس ذوي الطبقة الاجتماعية- الاقتصادية الأدنى. هذا فضلا عن معدل وفيات أعلى تصيبهم بالأزمات القلبية مقابل الفئة الأعلى اجتماعيا واقتصاديا.
 الأطفال من الفئات الفقيرة انجازهم المدرسي أقل نسبيا من المتوسط المدرسي لأي مرحلة دراسية، وكذلك فان 74% ممن اعمارهم 16 سنة والديهم في أعمال عالية الاختصاص يدرسون بمستوى A أو ما شابهها مقارنة بنسبة 31% لهذه الأعمار ممن يعمل والديهم في مهن روتينية.
5. لدى الحكومة عـــــددا من الأهداف لاصلاح الخدمات العامة
فرؤيـــة الحكومة أن الخدمة العامة هي:
 مركز المواطن واستجابته Citizen-centred and responsive;
 الخدمة معولمة ، universal وينبغي أن تصل للجميع مجانية وبسلاسة وسواسية وخاصة للتعليم وللصحة وغيرهما.
 خدمة كفئؤة وفعالة ؛ تقدم قيمة لدافع الضرائب.
 عادلة؛ تساعد على تخفيف الفروقات الاجتماعية، وتحسين فرصة الحياة، وفرصة تعويض المتضررين.
 خدمات مميزة وبجودة عالية.
 خدمات تمكن المواطن وتندمج معـــــــــــــه وبـــــــــــه.
6. تتطلع الحكومة للاصلاح على أنه يدمج ويوازن الضغوطات فيما بين الحكومة والمواطنين، والاستجابة لواقع التنافس ومقاييس بناء القدرات والامكانات.

فالاصلاح للحكومة له أربعــة عناصر اساسية :
 أداء الادارة من الأعلى للأسفل؛ الضغط من الحكومة.
 ادخال المنافسة الأكبر والاعتراف بالتنافس contestability بتزويد الخدمة العامة.
 ادماج الضغط الكبير من المواطنين في الخيارات والتصويت.
 وضع مقاييس لتقوية امكانية وطاقة الموظفين لتقديم الأفضل للحكومة المركزية وللحكومات المحلية.
الادارة من الأعلى للأسفل لها عدة مكونات كما لها سلبياتها، منها:
 وضع اهداف لاتفاقية الخدمة العامة ينبغي تحقيقها وبأداء أفضل وتوفير معلومات لقياس ذلك الأداء.
 تنظيم حدّ أدنى من الخدمات من حيث الجودة، والكمية كقضايا الصحة مثلا.
 تقويم الأداء بما فيه التفتيش، لتوجيه وتقويم ما اذا كان مزودو الخدمة ملتزمون بهذه المعايير، كقضايا التعليم.
 التدخل المباشر لتحمل الفشل وايقافه من المزودين، ومثال ذلك: أكثر من 1400 مدرسة فشلت وأكثر من 200 أغلقت منذ عام 1997 بعد تدخل Ofsted.
لهذا النوع من الادارة مجموعة من القيود، لذا اتخذت الحكومة عددا من الاجراءات والسياسات للتخفيف من الآثار السلبية لها .
7. ادراج المنافسة contestability في التزويد بالخدمات العامة يمنح عددا من المنافسه مثل :تحسين الكفاءة، والأداء الأفضل لجودة الخدمة، ومنح حوافز أكثر للابتكار والتجديد ونشر التجارب الناجحة والمثلى، وأخيرا تحسين حقوق الزبائن بتعويضهم عن الخدمة السيئة.
وهناك أمثلة عديدة على التظافر والشراكات في الابتكار والتجديد في القطاع الخاص، وخاصة بتشارك المعلومات. كما أن التقليل من روح الخدمة العامة public service ethos.

8. هناك أبعـــاد عــدّة لضغط تجريب الخيارات واعطاء صوت لرأي الشخص حول الخدمة العامة
فيمكن للمنتفعين من الخدمات العامة أن يعبروا عن أنفسهم بعدة خياراتت مثل:
 تمكّن الموظف العام من معرفة أين، ومتى، ولمن، وكيف تقدم الخدمة.
 الشخصنة؛ وتشير الى عملية ايجاد وتقديم خدمة أكثر استجابة للزبائن.
 الاختيار الجماعي يعني اعطاء المجموعات المنتفعة قوة أكبر لتقرر اين ، ومتى، ولمن ، وكيف تقدم الخدمة Best deployed.
 الصوت يمنح الفرص للمنتفعين من أن يعبروا عن رأيهم، وبجعلهم يسمعون ويتفاعلون مع الحدث.
 الانتاج المشترك يصف فعالية أكبر لدور المواطن والمجتع ولو بشكل غير مباشر لتقديم خدمة أفضل، مما يساعد في تغيير سلوك مقدمي الخدمات، وبالتالي نتاج الخدمة النهائية.
وأخيرا، اتخذت الحكومة مجموعة من الاجراءات لتعزيـــز القيادات وتحفيزهــم وتطوير مهاراتهم كخادمين عاميين، وذلك بالعمل على الآتي:
تقوية القياديين وخاصة المتميزين منهم، وتطوير مواهبهم وقدراتهم القيادية، والتنظيمية، والقدرة على الانجاز كما هو مخطط بشكل مبهر، ودربتهم بالمدرسة الوطنية للادارة الحكومية The National School of Government .
تطوير القوى الحكومية العاملة بمهارات عالية المهنية والاختصاص، كنوعية القيادة، والاستثمار بتنمية القوى العاملة، وتقويم الاداء اصلاح القطاع العام، والتفكير الاستراتيجي، والادارة المالية، ونظم المشتريات واللوازم.
اصلاحات الأجور والرواتب لتعزيز الروابط فيما بين الأداء، والراتب، وادخال مرونة أكبر على قواعد قوة العمل.
الانتفاع ما أمكن من موارد المعلومات المتوفرة والعمل على تحديثها المستمر.
(Andrews, Downe and, Guarneros-Meza, 2013, P )

المراجـــع
1. Panchamia, Nehal and Thomas, Peter, Civil Service Reform in the Real World: Patterns of success in UK civil service reform, Institute of Government, 2014.
2. Katorobo, James , The Study of Best Practice in Civil Service Reforms, 1998.
3. Osborne, David, and Gaebler, Ted , Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. Reading, MA: Addison-Wesley, USA, 1992.
4. The Prime Minister’s Strategy Unit, The UK Government’s Approach to Public Service Reform, London, UK, 2006.
5. Andrews, Rhys , Downe, James and, Guarneros-Meza, Valeria, Public Sector Reform in the UK: Views and Experiences from Senior Executives, Country Report as part of the COCOPS Research Project, COCOPS),May 2013: www.cocops.eu.
6. HM Government, The Civil Service Reform Plan, June 2012. Website atwww.civilservice.gov.uk/reform..